实行能源消费强度和总量双控（以下称能耗双控）是党中央、国务院加强生态文明建设、推动高质量发展的重要制度性安排，是推动实现碳达峰、碳中和目标的重要抓手。近日，经国务院同意，国家发展改革委印发《完善能源消费强度和总量双控制度方案》（发改环资〔2021〕1310号，以下简称《方案》），明确了新时期做好能耗双控工作的总体要求、主要目标、工作任务和保障措施，及时回应社会关切，将对碳达峰、碳中和目标实现发挥重要支撑作用。
一、做好能耗双控工作对实现碳达峰碳中和具有重要意义
能源活动产生的二氧化碳排放占我国二氧化碳排放的绝大头。无论从国内实践还是国际经验看，节能和提高能效都是减少能源活动二氧化碳排放的有效途径。
持续提高能源利用效率有利于降低经济社会发展对能源和碳排放增长的依赖。能源是经济社会发展的重要物质支撑，要实现碳达峰，必须实现经济社会发展与碳排放增长逐步“脱钩”，提高能效正是实现“脱钩”的重要举措，国际能源署也将节能和提高能效视为全球能源系统二氧化碳减排的最主要途径。我国自“十一五”开始将单位GDP能耗降低作为经济社会发展的重要约束性指标之一，三个五年规划期以来，在该指标的引领和倒逼下，我国大力推进产业结构调整，淘汰落后工艺设备，实施重点节能工程，推广节能技术产品，能源利用效率持续提升，碳排放强度不断降低，单位GDP能耗强度累计下降42%以上，单位GDP碳排放强度累计下降48%以上，以能源消费年均4.3%的增速支撑了国民经济年均8.3%的增长，能源消费弹性系数从“十五”时期的1.25下降到“十三五”时期的0.49，经济社会发展对能源和碳排放增长的依赖大幅降低，发展质量显著提升。
合理控制能源消费总量有利于推动碳达峰碳中和目标实现。上世纪90年代以来，全球对气候变化问题的认识不断深化，国际社会逐步意识到，必须通过节能大幅降低能源消费总量，才能尽快减少二氧化碳排放，并为加速替代化石能源提供有利条件。美欧主要发达国家在碳排放达峰前，人均能源消费量都经历了先增长再饱和再下降的过程。2000-2019年，美国、德国、英国、日本等国人均能源消费量分别从11.1吨、6.1吨、5.6吨、5.8吨标准煤下降到9.8吨、5.4吨、4.0吨、5.0吨标准煤，从而推动能源消费总量下降，为实现碳总量减排提供了重要基础。目前，已达峰的发达国家仍将节能和降低能源消费总量作为实现碳中和的关键措施，早在1973年就实现碳达峰的德国，提出了2050年能源消费量比2008年降低50%的雄心目标。为此，我国要如期实现碳达峰、碳中和目标，也必须在保障经济社会发展和人民生活改善用能需求的前提下，持续提升能效水平，合理控制能源消费总量，以较低峰值水平实现碳达峰，并为实现碳中和愿景打下坚实基础。
二、完善能耗双控制度是推动碳达峰碳中和工作的重要举措
“十四五”是实现碳达峰的关键期和窗口期，能耗双控是实现碳达峰的重要举措。在碳达峰、碳中和工作开局起步的关键阶段印发《方案》，进一步完善能耗双控制度设计和工作举措，可谓正当其时。
能耗双控是实现碳达峰碳中和目标任务的关键支撑。我国将用全球历史上最短的时间从碳达峰过渡到碳中和，并完成全球最高的碳排放强度降幅。煤炭仍是我国能源安全的压舱石，化石能源消费仍占据大半壁江山，迫切需要形成有效的碳排放控制阀门。《方案》提出推动能源清洁低碳安全高效利用，倒逼产业结构、能源结构调整，有效发挥了能耗双控倒逼的制度优势，推动能源结构快速调整和高比例、大规模的可再生能源替代。未来我国能源结构优化带来的减碳潜力将越来越明显，但到2030年仍有75%左右能源消费需要依靠化石能源来满足。《方案》提出研究对化石能源消费进行控制的考核指标，并将各省份能源要素高质量配置、深度挖潜节能潜力等作为重要考核内容。《方案》提出推动地方实行用能预算管理，推动能源要素向单位能耗产出效率高的产业和项目倾斜，引导产业布局优化，这样既可以改变粗放增长惯性、有效降低碳中和的压力，也可以减少资本和资产搁浅，降低不必要的投资损失。
能耗双控是加快经济社会发展全面绿色转型的重要抓手。我国是全球最大的发展中国家，2030年之前经济社会还将持续较快发展，能源需求保持刚性增长，在较快的经济增速下实现碳达峰任务十分艰巨。与此同时，我国产业结构偏重、能源结构偏煤、能效水平偏低的问题突出，成为加快绿色低碳转型的重要制约。《方案》提出严格控制能耗强度，倒逼转方式、调结构，坚持和强化节约优先、效率优先方针的同时，进一步体现了推动各地区更加注重提高发展的质量和效益的导向。《方案》提出坚决管控高耗能、高排放项目，加强窗口指导、实施清单管理，对不符合要求的“两高”项目，各地区要严把节能审查、环评审批等准入关，金融机构不得提供信贷支持。既抓住了当前碳达峰、碳中和工作的当务之急和重中之重，也进一步彰显了党中央、国务院坚决遏制“两高”项目盲目发展的坚定决心。《方案》提出对超额完成激励性可再生能源电力消纳责任权重的地区，超出最低可再生能源电力消纳责任权重的消纳量不纳入该地区能源消费总量考核。在当前可再生能源尚不能大规模替代化石能源的情况下，既坚持了必要的能源消费总量控制，又对加大可再生能源消费形成了有效激励。
三、强化能耗双控制度的导向性和执行力，提升碳达峰碳中和工作效能
能耗双控的核心是提高能源利用效率，根本目的是促进高质量发展。《方案》提出的能耗双控目标和各项举措将有效提升碳达峰、碳中和治理能力。
《方案》进一步强化了能耗双控制度的导向性。实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，必须强化战略谋划和系统性思维。《方案》围绕统筹处理发展和减排、整体和局部、激励和约束三个关系提出了相关要求。在发展和减排方面，要求各地区各部门统筹处理好经济社会发展与能耗双控工作的关系，坚决遏制“两高”项目盲目发展，有力保障能源安全，加快经济社会发展全面绿色低碳转型。在整体和局部方面，坚持全国一盘棋，结合地方实际，差别化分解能耗双控指标，确保完成国家目标任务；增加能耗总量管理弹性，对国家重大项目、可再生能源发展等实行能耗统筹，保障经济社会发展合理用能。在激励和约束方面，对能源利用效率提升、能源结构优化成效显著的地区加强激励，鼓励地方超额完成能耗强度降低目标；未达到能耗强度降低基本目标进度要求的地区，对高耗能项目实行缓批限批。同时，严格目标任务考核，形成有效的激励约束机制。
《方案》进一步强化了能耗双控制度的执行力。如期实现碳达峰、碳中和目标是一场硬仗，制度设计上需要先立后破和强有力的保障措施。《方案》提出了一系列深化能耗双控机制改革的举措，包括推行用能指标市场化交易、建立用能预算管理体系、深化节能审查制度改革等，释放了强烈的政策信号。同时，为了提高制度执行力，提出了一系列保障措施。一是在部门分工方面，明确了政策衔接、统计核算和协调推进等措施。二是在预警调控方面，提出了完善重点用能单位能源利用状况报告制度、发布能耗双控目标完成情况晴雨表等措施。三是在能力建设方面，强调了加强节能监察、能源计量和统计等支撑，健全节能标准体系和节能法规标准落实情况的监督检查。四是在队伍建设方面，加大对各级地方政府和用能单位节能管理人员的培训力度，充实基层能源统计人员力量。
在新形势下，能耗双控制度将会发挥更加积极的作用，进一步促进各地区各部门深入推进节能降耗工作，助力实现碳达峰、碳中和目标，加快推动生态文明建设和高质量发展。
（作者：孙颖、谷立静 国家发展改革委能源研究所）