谁的孩子，谁抱走”——在铅蓄电池后处理环节，回收利用、废物处置等工作皆由生产者承担。早在2016年12月，国务院办公厅就已下发《生产者责任延伸制度推行方案》，明确上述任务。
近日，国家发改委出台的《铅蓄电池回收利用管理暂行办法(征求意见稿)》(下称《管理办法》)再次强调回收目标责任制，要求铅蓄电池生产企业(含进口商)，“通过自行回收、与社会回收利用企业合作等方式，承担完成回收目标的责任”。到2025年底，将规范回收率达到60%以上。
与之相悖的是，因非法处理渠道占比超7成以上，种种违规行为屡禁难止。“正规军”非但未能发挥应有作用，反遭“游军”排挤。随着政策进一步明晰，如何让“生产者责任延伸制”真正得以实施，成为关键问题。
非法渠道强势挤压 生产企业普遍“难吃饱”
生态环境部统计显示，我国已是世界最大的铅蓄电池生产、消费国。2017年，全国铅蓄电池产量已超过全球生产总量的40%，应用遍布电力、储能、电动车等多个领域。也正因此，《管理办法》所指的回收对象，包括作为启动电池、动力电池、工业电池等用途的各类铅蓄电池，目标更明、范围更广。
生态环境部固体废物与化学品管理技术中心高级工程师何艺表示，废铅蓄电池含有74%的铅及其化合物，资源回收利用价值高。与原生铅相比，由此产生的再生铅，每吨可节约标煤65千克，节水235立方米，减少固体废物排放128吨。
“采取生产者责任延伸制，既能保证全生命周期的环保，防止废电池落入非法企业，因违规处置造成污染。通过科学、经济的方法回收提取再生铅，反过来还可为生产环节提供原料，在一定程度上减少企业的成本。因此，生产企业普遍具备主动‘延伸’的积极性。”中国化学与物理电源行业协会秘书长刘彦龙称。
然而，这项一举多得的制度，实际却让生产者们感觉“心有余、力不足”。记者了解到，主要原因是来自非法处理渠道的挤压——面对每年500多万吨报废量，由正规渠道回收、利用的比例仅在3成左右。换言之，多达70%的废弃铅蓄电池，长期握在非法商贩手上。
由于非法回收、拆解多为地下交易，存在抬高回收价、偷税逃税等扰乱市场的行为，给有能力履行责任延伸制的生产企业造成严重影响。“目前，全国有资质、上规模、专业化的铅蓄电池回收处置企业不到30家。而且，正规企业难以收到足够的废弃电池，普遍面临收不到、吃不饱、甚至亏本收购等情况，开工率不足五成，经营压力大。”天能集团董事局主席张天任坦言。
政策之外，另有一系列 操作层面的问题待关注
为落实生产者责任延伸制，主管部门已不止一次出台相关规定。以今年为例，生态环境部、国家发改委等九部委在一月联合下发《废铅蓄电池污染防治行动方案》，提出铅蓄电池生产企业通过落实生产者责任延伸制度，到2020年将规范收集率提至40%。3月25日，《废铅酸蓄电池回收技术规范》紧密跟进出炉，明确收集、储存、运输、转移等环节的国家标准。《管理办法》再度强调生产企业责任，要求每年定期上交目标完成报告，未达标者接受相应处罚。
方向清晰、政策有力，“正规军”为何屡遭无奈?除了非法处理渠道“劣币驱逐良币”，一些现实问题同样值得关注。
“企业光有主动性不够，参与回收的前提是具备资质。”刘彦龙指出，由于废弃铅蓄电池已被列为危废，生产企业取得危废综合经营许可证，并在各地配备相应的规范化回收公司，才可开展业务。“办理资质耗时长、要求高，企业需花费不小投资。加上各地还有不同的细化要求，企业在一地办好资质，到另一地区要不要重新办理?这样的现实问题尚未明确。”
若不办理多张许可证，选择将废弃电池运至一地集中处理，是否可行?张天任表示，废弃铅蓄电池的跨省转运也有难度。“即便各项审批顺利，从转出省到接收省也要3个月左右。而且，危废转移必须采用危化品物流专用车运输，价格是普通物流运输车的两倍以上，大大增加企业成本。”
另有专家提出，尽管企业积极性高，但部分地区的现实条件尚未跟上。“比如，一些地方政府认为回收项目的就业少、税收低，不乐意接受回收企业入驻。还有地区政策要求贮存仓库进驻循环经济园、化工园区等，实际并未建设此类园区。由此，带来选址难、落地难等操作问题。”
可考虑分类管理，形成 “生产-消费-回收-再生”闭环
值得一提的是，《管理办法》虽尚处征求意见阶段，但对于部分操作层面的不足，目前已有初步考量。
例如，针对不同类型网点，下一步或实行差别化环境管理，对不同类型存放场所的环境管理规范及相应的分级危险废物经营许可条件，由生态环境部会同相关部门制定发布。再如，对于防拆标识完整的未破损废旧铅蓄电池，未来在收集、暂存、贮存、运输等环节，可实行有条件豁免危险废物管理;无防拆标识、防拆标识不完整、已破损的废旧铅蓄电池，再按照危险废物进行管理。
在此基础上，张天任提出，考虑简化跨省转运的流程审批。“与其他危废品不同，废弃铅蓄电池在没有破损的情况下，污染风险很小，回收、贮存、运输只要做到防雨、防渗等防护措施即可。在确保环境安全的前提下，可简化审批流程，实施‘一站式’审批，提高转运效率。”
上述未具名的专家还建议，由于申请危废资质的投入大、审批难，不妨考虑将生产企业现有的店面、库房等作为收集暂存点，报环保主管部门备案审核后发放收集、贮存许可证，使规范化回收体系更容易落地。
与此同时，应尽快构建“生产-消费-回收-再生”的闭环体系，打击非法渠道的力度不可松懈。“正规企业备受挤压，重要原因之一就是没有形成闭环体系。废弃电池由谁收集，回收之后谁来处理，处理之后流向哪里?任一环节落到没有资质的企业手上，都无法真正有效控制污染。”刘彦龙表示，确保每一个环节在合法企业之间流通，并在闭环中形成有力监控，生产者延伸责任制才有望落实到位。